一、美國《特別301報告》的發布背景及2015年度認定國家名單情況
繼3月5日美國貿易代表辦公室（United States Trade Representative，以下簡稱“USTR”）公布2014年度“針對‘惡名市場’不定期檢查報告”[1]之后，4月30日USTR公布了2015年《特別301報告》（以下簡稱2015《報告》）[2]。自1989年首次發布以來，USTR先后發布了27份《特別301報告》。
《特別301報告》起源于美國《1974年貿易法》的“特別301條款”，這一條款是1988年美國國會通過的《1988年綜合貿易競爭法》對于《1974年貿易法》“301條款”[3]的修改、補充。根據該條款，USTR以“國家貿易評估報告”為基礎，針對各個國家是否對知識產權提供了充分而有效的保護，以及是否對依賴知識產權保護的工業部門或商人提供公平平等的市場準入機會等情況進行審查。每年USTR向國會提交《特別301報告》，全面評價與美有貿易關系的國家的知識產權保護情況，視程度將其列入“306條款監管國”“優先國”“優先觀察國”或“觀察國”等名單，[4]并在遞交報告之后根據“301條款”進行相關調查，以讓美國政府參照決定加以區別對待。
根據2015《報告》，美國對72個貿易伙伴的知識產權保護狀況進行了審議和評價，將中國、印度、阿爾及利亞等13個國家列為“優先觀察國”。此名單中的國家是美國認為未能保護知識產權從而損害了其經濟利益的貿易伙伴。此外，包括巴巴多斯、白俄羅斯、玻利維亞等在內的24個國家被列入“觀察國”名單，芬蘭今年被移出該名單。今年《報告》的“優先觀察國”名單與2014年同期相比增加了三個國家，分別是科威特、厄瓜多爾和烏克蘭。其中科威特因未能成功制定使版權法符合國際標準的立法，并且未能繼續實施有效打擊版權和商標侵權的執法，而在2014年11月被列入“優先觀察國”名單。厄瓜多爾則因2014年廢除知識產權刑事規定，缺乏刑事程序和懲罰而被列入今年的“優先觀察國”名單。烏克蘭是2013年唯一被列為“優先國”的國家，2014年由于政治局勢的動蕩而未被列入301觀察名單，今年因其政府未能解決美國在兩年前提出的政府機構廣泛使用非法軟件并且未能采取有效措施打擊在線版權侵權等問題而被列入“優先觀察國”名單。
二、2015年《特別301報告》的主要內容及其評述
USTR對貿易伙伴的知識產權保護與執法力度進行評估審查后，發布綜合評定各貿易伙伴知識產權保護狀況的2015《報告》，以期為美國的創新和創意產業開拓國外市場提供依據，激勵創新與創造，從而促進經濟發展，保護自身經濟利益。2015《報告》的內容主要包括兩個部分：第一部分肯定了世界知識產權保護和執法的發展進步，分析了知識產權保護的國際發展趨勢與現存問題，并對美國政府加強知識產權保護與執法的努力進行詳細介紹；第二部分則是針對特定貿易伙伴所存在的知識產權保護問題的具體國家報告。
（一）密切關注各國加強知識產權保護和執法的新進展
隨著知識經濟與經濟全球化的到來，知識產權成為發達國家進行國際競爭的重要武器，對外投資的重要資本，知識產權戰略成為發達國家發展戰略的重要組成部分，世界各國加強知識產權保護與執法不斷取得新進展。2014年底，印度啟動國家知識產權政策草案的制定，眾多利益相關者參與其中。而泰國則恰恰相反，利益相關者未能參與到其近期的著作權法修改過程。2015年《報告》指出，政府和利益相關者在法律、法規和其他措施的制定過程中，有預期的進行透明而有意義的合作，可以使得利益相關者遵守法律的變化，從而避免不利的后果，有效的加強知識產權的保護。同時，包括美國在內的幾個國家通過完善政府機構間的合作機制增強知識產權保護力度，美國鼓勵其他貿易伙伴考慮采取類似的知識產權合作的舉措。在巴拉圭和菲律賓，政府各機構之間的有效合作，對加強知識產權執法發揮了關鍵性的效能，得到利益相關者的一致認可和好評。相比之下，瓜地馬拉則由于缺乏政府機構間的協調與合作，而嚴重阻礙了知識產權執法的有效性。
2015《報告》為各國采納更加雄心勃勃的知識產權模式以促進經濟增長和創造就業提供了強有力的理由，這與GIPC國際知識產權指數[5]中的發現相一致。特別301報告和GIPC指數都已經指出包括專利授權標準要求、強制許可的使用、強制技術轉讓和本地化以及版權保護等具體領域中，加強知識產權的改革將給美國、印度和中國的經濟帶來直接的益處。
（二）持續重視商標假冒和版權盜版問題
商標假冒和版權盜版在世界各地廣泛而普遍地存在，假冒產品，尤其是藥品、汽車、食物和飲料等的假冒嚴重損害合法的生產商和政府的利益，危害國民經濟的持續健康發展。2013年9月，印度工商聯合會的國際商會對最易受假冒、盜版和走私等影響的七大產業部門進行分析，并發表報告指出，僅2012年權利所有者在印度由于商品假冒所遭受的損失高達1190億美元。
2015《報告》指出，當今假冒和盜版呈現出幾大趨勢：（1）對從事版權盜版和商標假冒經營活動的企業的懲罰力度不足；（2）盜版和假冒商品的在線銷售量與日劇增，執法部門暫時無法有效應對；（3）快遞、郵政服務等郵寄方式的使用持續增加，對執法人員有效執法產生更大挑戰；（4）船舶運輸影響打擊假冒產品執法工作的順利進行；（5）承載大量盜版作品的存儲設備，為用戶訪問網站的盜版內容提供便利。
隨著Web 2.0時代的到來，經由互聯網開展的盜版侵權已經成為世界各國普遍面臨的重要問題。報告指出，USTR希望與貿易伙伴通過雙邊磋商、貿易協定或者國際組織達成協議，加大違法處罰力度，以確保處罰可以對假冒和盜版起到威懾作用，有效的遏制盜版和假冒商品的生產、傳播，并為抓住銷毀進出口時涉嫌假冒盜版的貨物提供執法上的便利，確保假冒商品與用于生產的材料和工具被及時沒收并銷毀。同時，隨著“互聯網+”的持續推動，互聯網生態下的知識產權保護也成為新課題，各國政府可采取跨區域的多方面合作，為在線知識產權的保護提供強有力的保護措施。
（三）積極號召各國加強商業秘密的保護
報告曾多次指出，商業秘密竊取與其他類型的經濟間諜行為對美國企業造成重大損失，并威脅著美國經濟安全，使其陷入危險之中。USTR在2015《報告》中愈發迫切地呼吁貿易伙伴有效地加強商業秘密的保護。報告指出，通過網絡方式進行的工業和經濟間諜等盜竊商業秘密的行為在不斷升級，為商業秘密的保護帶來了巨大威脅。商業秘密往往是一個公司的核心資產，是公司競爭力的重要體現，企業依靠保護其商業秘密和其他專有信息取得專有經濟利益。基于此，美國密切關注貿易伙伴商業秘密保護狀況的進展。在實踐中，由于商業秘密自身的特殊性，一般由持有人對其采取保密措施進行保護，政府很難主動采取法律措施給予有效的法律保護。商業秘密保護上的難題，在很多國家都是顯著存在的，而不僅僅是中國。
2014年5月26日，歐洲理事會在歐洲議會和理事會指令草案中明確指出，“保護商業秘密，禁止非法獲取、使用和披露”，協調整個歐盟的商業秘密法的適用。美國倡議各貿易伙伴制定具體的措施，與歐盟共同努力防止商業秘密的盜竊和擅自使用，對商業秘密給予強有力的保護。
（四）努力推進市場準入，激勵藥品和醫療設備的創新
USTR多年來一直試圖降低貿易伙伴的市場準入門檻，以支持鼓勵國內藥品和醫療設備的創新。2015《報告》中多處強調，貿易伙伴使用市場準入的知識產權貿易壁壘，歧視或不透明的限制貿易措施，嚴重阻礙藥品和醫療設備的市場流通，對美國產生了極大的影響。例如，進口藥品中不透明的關稅措施，最終會直接給醫療機構和患者加重負擔。USTR表示對藥品實施專利保護可以激勵發明創造和新技術的進步，從而加速經濟增長、推動國內外投資、促進技術轉讓，使人們得到更多更好的治療疾病的必需藥品。
然而發展中國家由于缺乏人文和技術方面的前提條件，導致專利保護制度對發明創造的激勵作用微乎其微，專利無利于激勵研究和施惠窮人。正如美國學者 James Love 指出，“特別301報告深刻的表明，美國的貿易政策或多或少的處于制藥公司和出版商游說團體的控制之下。”近年來美國政府在利益集團的操控下，一直企圖利用市場準入對發展中國家施壓，以使其藥品和醫療設備在發展中國家獲得專利保護，進而使其企業將他國本土企業逐出國內市場，并利用其藥品占領發展中國家市場，謀取利益。
（五）鼓勵倡導以知識產權促進環境保護
知識產權法律制度的建立，為創新的天才之火添加了利益之薪，有力地推動了人類物質文明的創造和經濟社會的發展。然而近兩個世紀以來，以工業技術、材料技術和生物技術為代表的知識產權的快速發展，對自然資源的大量消耗和對轉基因的大量使用，破壞了人類社會的生態平衡和自然環境。
2015《報告》首次將“知識產權與環境”納入主要內容，指出，有力的知識產權保護和執法是促進環保部門持續創新的重要因素，這種創新不僅能夠促進經濟的增長，而且也是應對環境挑戰的關鍵。知識產權的保護將激勵這一重要領域的研發，相反，國外市場的知識產權保護和執法的不足則阻礙了此領域的發明創新，這可能會妨礙解決環境問題方面的技術進步，其中包括氣候變化所產生的問題。個別國家不合理的知識產權政策和實踐，會對全球應對環境問題的努力產生惡劣的影響。例如，印度的國家制造業政策過分鼓勵專利技術的強制許可，將嚴重阻礙而不是促進經濟和技術的進步，同時也會造成生態環境的進一步惡化。強有力的知識產權保護，不僅有利于緩解和減輕環境問題，而且能夠有效應對全球氣候變化，同時促進國民經濟的增長。知識產權法律制度的環保化勢在必行，尤其是與環境保護具有極大關聯性的專利制度，必須給予重視并逐步的完善。
三、2015《特別301報告》涉及中國的內容
自《特別301報告》1989年首次出臺，就與中國結下了“不解之緣”，中國每次都要進入報告所列的“黑名單”。2015《報告》的“國家報告”部分，USTR依然將中國列在了“優先觀察國”的第一位。近年來，中國一直致力于知識產權保護和執法的改革，USTR對中國一系列改革與加強知識產權保護的措施給予了充分肯定。同時，報告用較大篇幅闡述了中國在知識產權保護和執法中存在的各類問題，以及對美國產生的不利影響。報告指出，中國知識產權保護和執法依然是美國貿易政策關注的重點。
（一）中國立法改革成效較為顯著，但仍需加快進程
較往年相比，2015《報告》重點突出了中國立法改革已經取得的成效[6]，從2012年起，中國開始對現存法律中民事訴訟法、專利法、著作權法、商標法、藥品監督管理、科技成果獎勵等相關法律進行修訂和對修訂草案的公開征詢。在對知識產權相關法律的完善方面，首先，美國今年提出了知識產權刑法救濟和商業盜版入刑的建議。其次，在涉及到反不正當競爭法和商業秘密法等知識產權相關法律的修訂時，美國強調急需更新和修訂反不正當競爭法和相關商業秘密法、行政法規和司法解釋。最后，中國2013年和2014年對下列主題的司法解釋、行政法規和部門規章公開征詢意見，包括發明人的薪酬、專利的行政和司法執法、依賴知識產權保護的美國企業在中國市場的準入等其他事項，例如涉及網絡外國電影和電視劇的行政審批規定。可以看出，中國已在相關法律的修訂和完善上做出了不懈的努力，以適應社會對知識產權法律的需求。
（二）商業秘密保護力度不足
商業秘密每年都會作為報告中單獨的一部分，足以說明美國的重視程度。2015《報告》指出，商業秘密竊取在中國是一個日益嚴重且突出的問題，尤其是具有監管義務的政府機構對提交信息的不當使用，會對公司有毀滅性的打擊，在中國很難獲得有效的法律救濟。報告同時指出，中國的反不正當競爭法主要適用于“商業行為”而不是個人行為，且要求商業秘密具有“實用性”，這些都會對商業秘密的保護范圍產生限制。
在步入知識經濟時代的當今世界，商業秘密對國別經濟增長的貢獻率，以及對商業競爭的影響力，尤其是其所固有的秘密性易于侵犯與難以管理的特性，相關的法律保護是中美兩國繼確立傳統知識產權制度之后的一大立法熱點。近年來，中國十分重視商業秘密的立法研究，更是為加強商業秘密的保護和執法力度做出了較大的努力。中國在2013年中美商貿聯委會（JCCT）中承諾采取貫徹實施包括具體執法行為、增強公眾意識、嚴格遵守商業秘密等在內的法律規定，同時在2014年JCCT中做出對提交給政府的商業秘密進行泄露保護的承諾。但是，由于商業秘密的取得無需審批，國家很難通過主動地方式對商業秘密給予有效的保護，商業秘密保護的難題在世界各國也是普遍存在的。
（三）有效遏制盜版侵權行為，實現政府機構的軟件正版化
政府機構軟件正版化、網絡盜版等問題是近些年美國在版權保護部分的關注重點，中國從2011年開始竭力采取各種措施打擊盜版、完成政府機構軟件正版化，到2014年中國政府所有層級的政府機關基本實現了軟件正版化，但部分地方政府仍存在使用未授權的軟件和軟件資產管理工具不完全安裝等問題。
報告指出，在網絡盜版問題上，中國的網絡侵權問題在很大范圍上依然存在，同時2015年《報告》中還首次提到，未經授權的電影院錄像作為網絡電影侵權的主要來源之一，在中國亦是一大嚴重問題。報告稱中國在2014年采取了一系列的執法行動，如第十次“劍網”行動、查處快播等舉措，有力地打擊了網絡市場的盜版侵權行為，成效顯著，足見我國政府加強知識產權保護的決心，2015《報告》對此給予了充分的肯定。USTR認為我國廣電總局有關外國電視內容審查的新法規威脅到了合法的商業行為，將會引發嚴重的市場準入難題，呼吁我國深入考慮如此嚴格的監管審查存在的潛在影響，我國政府部門對此應當深思。
（四）網絡市場商品假冒猖獗，執法成效有待提高
中國的商品假冒問題一直較為突出，美國2014年惡名市場報告的實體名單中，中國被指是最大假貨實體市場。近幾年，中國政府加大執法力度、采取積極措施，企業自身在知識產權保護方面也做出不斷的努力，使得網絡市場與實體市場不斷的整改和正規化，2015《報告》稱近幾年中國很多實體市場成為政府的執法對象，權利人也正積極地參與到中國相關部門對實體市場的常規執法行動中，美國歡迎中國做出的這些努力并建議將來能夠做出更多行動來解決報告中的突出問題。這一表述說明USTR看到了中國實體市場方面的一些積極變化，并對此表示認可。
商標假冒行為不僅極大地損害了商標權人的合法權益，危害到消費者的生命和健康安全，也擾亂了市場經濟秩序。中國增強執法力度的措施多限于實體市場，而網絡市場的在線商品有近三分之一是假冒商品，面臨規模不斷擴大的網絡市場，國家工商總局雖已呼吁在線交易網站改進移除侵權商品的程序，但并沒有對制止重復的大規模在線商品侵權產生顯著作用。我國在打擊實體市場侵權行為的同時，應對網絡市場給予足夠的重視，以取得顯著成效。
（五）中國的知識產權保護政策引發美國擔憂
一是中國信息通信技術（ICT）措施對美國企業設置銷售壁壘。中國2014年頒布的關于ICT產品、服務和技術的措施引發了美國的擔憂，2015年《報告》中將此作為新增的一部分來說明該措施對美國的危害和影響。報告指出，中國金融機構正在監管ICT產品、服務和技術的使用，[7]此類規定正在對非中國公司的ICT產品、服務和技術的銷售設置壁壘。
迫于行業壓力，2015年4月13日，中國通知銀行部門中止2014年9月銀行的ICT規定，這是銀監會在“棱鏡門”事件暴發之后及信息安全形勢日益復雜嚴峻的國際背景下第一次旗幟鮮明地倡導和要求銀行業認真、具體地對待信息技術的安全可控性問題。此外，規定中指出在基礎設施的平臺化過程中，只要建立起相關的國家或行業標準，并加強對軟、硬件產品的認證與審查，不管是哪家廠商何種性質的產品或技術都可以為我所用，銀行業信息化的安全可控進程同樣是積極的、開放的，并非像美國所稱的設置了銷售壁壘，我國對此批評也應當立足我國利益，尋求解決對策。
二是中國排斥外國組織參與技術標準的制定。中國的標準發展組織經常基于不透明和排斥的實踐否認外國組織的成員資格或參與權，實際上阻止了外國組織參與標準的制定過程。基于截止到目前有限的調查，中國的競爭管理機構可能以調查那些擁有知識產權的外國企業為目標，而對于某些技術標準的實施這些知識產權是必不可少的。
在國家標準相關領域，國家標準化管理委員會（SAC）和國家知識產權局（SIPO）公布的《國家標準涉及專利的管理規定》在2014年1月1日生效。尤其是最近公布的《工商行政管理機關禁止濫用知識產權排除、限制競爭行為的規定》，它們不必要地限制了專利權人對標準必需的專利做出許可承諾的自由選擇權，盡管美國要求應當將這類條款從最終的規定中移除。然而，前一規定是為保證國家標準順利制定所規定的一般程序，并沒有刻意區分國內和國外企業，刻意針對外國企業要求披露技術、做出許可承諾，中國企業同樣面臨著此種風險。后者則是為了限制濫用知識產權排除、限制競爭行為、提高反壟斷執法透明度所做出的規定，此舉措也并非針對外國企業。
四、對我國的啟示及建議
（一）堅定立場，加強國際交流和合作
首先，我國政府對于USTR發布的“特別301”報告應給予足夠的重視。面對美國對中國知識產權保護提出的種種批評和擔憂，應當在不違背國際義務的前提下立足我國發展國情，如提出的問題確實存在，我國宜加以研究改善，逐步提升我國知識產權保護水平；如為了維護美國利益而提出的不切合我國現實的要求，我國應加以辨識，與USTR積極磋商，在知識產權談判中堅定立場、據理力爭，維護我國利益。其次，我國應該繼續加強和美國政府及相關部門、產業界交流和合作，如中美商貿聯委會、美中戰略與經濟對話（S&ED）和政府高層的來往活動，美國海關及調查機構和中國海關、公安部的雙邊聯合執法。
（二）推動立法，構建完善知識產權法律體系
我國要重視知識產權制度在我國的本土化情況和適用成效，認識到我國的知識產權法律體系目前確實存在許多缺陷和不足，研究清楚產業背景和適用環境的條件下，逐步完善知識產權法律體系。隨著我國企業對知識產權的需求不斷增強，我國確實得積極與相關國際條約相銜接，根據我國的實際情況，借鑒其它國家的成功經驗，加快研究步伐完善商業盜版入刑、反不正當競爭法、商業秘密法等知識產權相關法律。
（三）強化執法、完善司法，有效遏制侵權行為
雖然報告中關于侵權的數據和調查結果的真實性和客觀性值得商榷，但網絡盜版、假冒商品等現象確實在我國市場中仍然存在。要清醒地認識到我國保護知識產權方面的不足，強化執法與司法力度，有效遏制侵權行為。充分發揮國家知識產權部際聯席會議及國務院“雙打”領導小組的作用，協調各部門的執法活動。借鑒“劍網”等專項行動的成功經驗，建立健全知識產權行政執法和刑事司法的聯動保護機制，實行打擊與防范相結合、日常執法與專項治理相結合、重點整治與營造環境相結合，建立專業、高效、聯動的知識產權執法隊伍，懲治和遏制知識產權侵權行為。完善知識產權專門法院制度體系，在知識產權法院中推進“三審合一”審判模式改革，形成知識產權保護合力，解決行政、民事和刑事交叉案件中存在的問題，統一司法標準，探索符合知識產權審判特點和規律的專業化審判制度。加強與美國執法機關合作，開展中美海關打擊跨境侵權商品貿易產業鏈條聯合執法行動，有利于打擊跨境貿易侵權，積極為優秀企業“走出去”創造條件，拓展正規產品銷售渠道，維護中國制造海外形象。
（四）鼓勵企業自主創新，促進自主知識產權和技術引進良性互動
我國在面對美國的批評和指責時，應把握好為國內企業發展拓寬空間和應對國際壓力之間、擁有自主知識產權和技術引進之間的關系，促進自主知識產權和技術引進良性互動。首先，應加強企業自主創新能力的培養，我國產業發展中的最大問題是技術對外依存度過高，為從根本上解決這一現狀，我國企業在發展自我的同時，應充分學習和利用引進技術，獲得對決定企業命運的核心技術的完全控制權，在市場競爭中獲得生存和發展。其次，政府應調節市場而不干預市場，政府可以一方面創造更好的知識產權保護環境來吸引投資，一方面鼓勵技術的交流和合作，對中外企業同等對待，營造公平競爭的氛圍，這不僅符合政府宏觀管理的行政職能，也符合市場運行的規律，在競爭的環境下激勵企業不斷進步。
（中南財經政法大學知識產權研究中心 張夢茹、朱榕供稿，詹映審校）
[1]根據USTR在報告中的定義，“惡名市場”專指假冒和盜版產品的盛行程度使其成為侵權貨物買賣及全球盜版假冒活動持續不絕現象的典型市場。
[2]報告原文參見：https://ustr.gov/issue-areas/intellectual-property/Special-301
[3]“301條款”是美國《1974年貿易法》第301條的俗稱，一般而言，“301條款”是美國貿易法中有關對外國立法或行政上違反協定、損害美國利益的行為采取單邊行動的立法授權條款。
[4]根據特別301條款的規定，“306條款監管國”是與美國達成在前協議，需要解決在先報告中提出的特定問題的國家。一旦被列為該等級，美國即可不經過調查和談判自行發動包括貿易制裁在內的貿易報復措施。因此，列入“306條款監管國”名單的嚴厲性和威脅性甚至超過了“優先國”名單。“優先國”是指實行最嚴重、最惡劣的政策，而對美國知識產權持有人或美國產品造成最不利影響的國家，這些國家會受到加速調查，并可能遭受美國的經濟制裁。列入“優先觀察國”的國家則是指未能為知識產權提供足夠程度的保護或予以落實，或是未給依賴知識產權保護的人提供充分市場準入的國家。“觀察國”列出的國家、地區或經濟實體需要和美國共同努力解決根本知識產權問題。
[5]GIPC知識產權指數是通過對30項可衡量的創新性指標的“打分”而獲得，這30項指標包括專利、版權和商標權保護，知識產權執行情況以及國際條約參與情況等。
[6]成效包括但不限于：2015年2月26日，中國最高法院對《最高人民法院關于審查知識產權與競爭糾紛行為保全案件適用法律若干問題的解釋》公開征詢意見，將提供更多的關于民事訴訟法規定相關的指導。2014年5月1日，修訂后的商標法和實施條例生效。
[7] 2014年9月，中國銀監會、國家發展改革委、科技部、工業和信息化部頒布的《關于應用安全可控信息技術加強銀行業網絡安全和信息化建設的指導意見》。緊隨這一舉措，2014年12月26日，中國銀監會辦公廳（CBRC）、工業和信息化部（MIIT）辦公廳印發了《銀行業應用安全可控信息技術推進指南》，和附有分類目錄的《銀行業應用安全可控信息技術推進指南》。